regulação

Eleição, propaganda e dinheiro

10 fev 16
Perfil

Henrique Neves da Silva* inaugura a coluna e-Leitor no site Jota:

 

A partir de hoje, o JOTA, reafirmando seu compromisso com o debate aberto e sem preconceitos, abre um espaço para discussão sobre temas de direito eleitoral. Com um grupo inicial de dez pessoas ligadas diretamente ao tema, os comentários sobre os fatos mais relevantes que envolvem as eleições brasileiras e, em alguns casos, o direito comparado serão apresentados semanalmente, em princípio. Registro a honra de ter sido indicado para produzir a primeira manifestação neste importante espaço.

 

A ideia que motiva os autores não é a de apenas criticar ou enaltecer nossas leis ou instituições, mas permitir e incentivar o livre debate de ideias voltadas à realização das eleições, cujas complexidades geram grandes repercussões para a sociedade e toda a nação.

 

As leis eleitorais são intrincadas. Nosso anacrônico Código Eleitoral é de 1965, editado ainda sob a vigência da Constituição de 1946. As regras da Lei das Eleições – Lei nº 9.504, de 1997 – são alteradas com frequência e o Tribunal Superior Eleitoral precisa, em consequência, alterar suas instruções. A alteração legislativa e a alternância dos membros das Cortes Eleitorais fazem com que a jurisprudência eleitoral se torne dinâmica, com alterações de entendimento substanciais.

 

Entretanto, definida e aplicada determinada tese jurídica em um caso concreto, a segurança jurídica impõe que todos os feitos que estiverem em igualdade de situação recebam a mesma solução e que eventuais evoluções de entendimento somente atinjam os pleitos futuros, por força do art. 16 da Constituição da República, o qual o Supremo Tribunal Federal reconheceu aplicável também às alterações de jurisprudência (RE 637.485/RJ, rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de 21.5.2013).

 

As sistemáticas alterações da legislação eleitoral, contudo, dificultam a obrigação de se privilegiar a segurança jurídica, uma vez que o complexo normativo que serviu à formação do entendimento em pleitos anteriores sofre, a cada eleição, substanciais modificações. Para agravar a situação, as alterações muitas vezes são examinadas pelo Tribunal Superior Eleitoral ou pelo Supremo Tribunal Federal somente após a realização das eleições, em razão da soma dos prazos processuais, que ultrapassa o período crítico das campanhas eleitorais.

 

Contaminação Fabricada

 

As alterações introduzidas em 2015, que serão aplicadas nas eleições municipais de 2 de outubro deste ano, eliminaram, na prática, a possibilidade de grande parte dos feitos eleitorais serem julgados definitivamente antes das eleições. A data da eleição prevista na Constituição para ocorrer no primeiro domingo de outubro foi mantida. O registro das candidaturas, que antes ocorria até o dia 5 de julho, agora tem como data limite o dia 15 de agosto. A propaganda eleitoral, que se iniciava em 6 de julho, agora terá início no dia 16 de agosto e os programas de rádio e televisão somente irão ao ar nos 35 dias que antecedem a eleição, e não mais por 45, com era anteriormente.

 

Em compensação, o número de inserções veiculadas ao longo da programação aumentou. Antes eram trinta minutos diários e, a partir deste ano, serão setenta minutos. Os eleitores serão atingidos com até cento e quarenta anúncios das candidaturas ao longo do dia nas rádios e mais cento e quarenta peças publicitárias ao longo da programação normal das emissoras de televisão, ultrapassando o dobro do que estavam acostumados, sem contar o tempo da propaganda em bloco e os debates que podem ser realizados pelas emissoras.

 

Entre as novidades sobre a propaganda eleitoral, há uma nova regra, que tem dividido opiniões. As peças publicitárias deverão ser protagonizadas pelos candidatos. Não haverá espaço para apresentadores ou efeitos especiais.

 

Alguns comparam essa nova regra à Lei Falcão, quando se permitia apenas a exibição da foto do candidato e a leitura do seu currículo. A situação não é tão drástica assim. A liberdade de expressão do candidato, que era totalmente cerceada na época Lei Falcão, é e deve ser amplamente assegurada nos dias atuais, de modo que o candidato só responda por ofensa que cometer ou fato inverídico que divulgue em relação aos demais concorrentes.

 

O que se impõe, nos dias de hoje, é apenas que somente o candidato seja o principal participante de sua propaganda, para que o eleitorado possa avaliar as suas propostas a partir da sua fala e forma de exposição, sem a contaminação fabricada por equipes de especialistas ou de forma impessoal, como eram as pinturas em muro, agora proibidas.

 

A medida foi defendida como uma forma de também reduzir os custos da propaganda eleitoral, que já caminhavam para o irracional nas eleições anteriores. Em 2014, segundo dados da assessoria de exame de contas eleitorais do TSE, foram dispendidos mais de 7,3 bilhões de reais pelos candidatos que disputaram as eleições gerais e prestaram contas. Nas eleições municipais de 2012, foram mais 6,2 bilhões de reais.

 

Exemplo de Inapetência

 

Nesse aspecto, as eleições de 2016 serão marcadas por uma limitação dos gastos eleitorais que não existia anteriormente. A Lei nº 9.504/97 previa, na sua redação original, que a cada pleito seria editada uma norma estabelecendo o limite máximo de gastos dos candidatos. Essa lei nunca existiu e os partidos eram livres para estabelecer, por critérios próprios, os limites de gastos de seus candidatos.

 

O Congresso Nacional alterou a legislação e estabeleceu os critérios para que o Tribunal Superior Eleitoral divulgue, a cada eleição, um único limite máximo de gastos para todos os candidatos que concorram ao mesmo cargo, equilibrando as oportunidades entre eles. Ainda resta equilibrar a capacidade de doar, pois fora mantido o limite de doação em 10% dos rendimentos brutos do doador no ano anterior ao da eleição. Os mais ricos, em consequência, podem doar maior quantia do que os menos favorecidos. De qualquer forma, foi um avanço.

 

Os valores que serão atualizados no meio do ano de acordo com a inflação já estão disponíveis na página do TSE na internet. O maior limite do teto de gastos previsto é para o cargo de prefeito do município de São Paulo, quase 34 milhões de reais por candidato, para um município que tem cerca de 8,6 milhões de eleitores. Na capital paulista, a dificuldade que os candidatos enfrentarão será a de arrecadar esses valores, em razão da proibição das doações oriundas de pessoas jurídicas. Em uma média simples, para atingir o teto de gastos, cada candidato teria que arrecadar pouco menos do que quatro reais de cada um dos eleitores paulistanos. A prática brasileira, contudo, demonstra que a doação em espécie realizada pelas pessoas físicas não é algo que ocorra em grande escala como em outros países.

 

Exemplo dessa inapetência foi verificado quando o Congresso Nacional – motivado pelo enorme sucesso que o então candidato Barack Obama obteve – regulou as doações pela internet no Brasil. O custo para criação e manutenção de uma página segura para este fim, em muitos casos, tem ultrapassado o valor arrecadado pelos candidatos, que representa reduzidíssimo percentual das doações realizadas.

 

Em contrapartida, o menor teto de gastos fixado pelas novas regras é de R$ 10.000,00 e incidirá em mais de 4.500 municípios para o cargo de vereador. No caso de prefeito, o menor valor do teto é de R$ 100.000,00 e também deverá ser respeitado em várias cidades. Nessas situações, a dificuldade que provavelmente ocorrerá será a de não ultrapassar o limite previsto, que, além de multa, pode ocasionar a perda do registro ou a cassação do diploma do candidato.

 

Isso porque, no limite de gastos, não são computadas apenas as doações realizadas pelas pessoas físicas em espécie, ou seja, o dinheiro arrecadado. Consideram-se também todas as doações feitas mediante a cessão de bens ou de serviços. Se um eleitor resolve emprestar o seu carro para que o candidato realize sua campanha ou divulgue a sua propaganda, o valor desse empréstimo, calculado como se fosse um aluguel, deve ser contabilizado na prestação de contas do candidato, com a emissão de um recibo eleitoral em favor do eleitor, somando-se aos valores que são depositados na conta bancária especialmente aberta pelo candidato, cujos extratos são encaminhados à Justiça Eleitoral.

 

Teremos uma eleição, portanto, com dificuldades diferenciadas nos grandes e pequenos municípios, as quais serão marcadas por um dos maiores avanços obtidos nos últimos anos nessa área. Agora, os candidatos deverão informar no curso das campanhas as doações que receberem, que serão divulgadas pela Justiça Eleitoral em três dias.

 

Com isso, o eleitor poderá saber quem são os aliados que financiam o candidato. Nesse ponto, a transparência melhora a informação e permite que o eleitor defina seu voto com elementos que antigamente só eram conhecidos, quando se sabia, após as eleições.

 

Propaganda Antecipada

 

A conjunção das limitações financeiras e as impostas à propaganda eleitoral trazem maiores desafios aos candidatos, cuja criatividade na forma de expor as suas ideias e propostas não será tutelada exclusivamente por profissionais de marketing.

 

Aponta-se que, com essas restrições, os atuais ocupantes dos cargos que possam disputar a reeleição teriam benefícios em relação aos demais. Algumas regras foram introduzidas para minimizar, mas não eliminar totalmente essa vantagem (que, em alguns casos, pode ser desvantagem).

 

A primeira diz respeito à ampliação das exceções da propaganda antecipada. Com acerto, a nova lei estabelece, entre outras hipóteses, que as manifestações dos pré-candidatos sobre temas políticos, inclusive as veiculadas pela internet, não devem ser consideradas como propaganda antecipada. Realmente, não há lógica em se permitir que os jornais noticiem que determinada pessoa pretende concorrer a um cargo eletivo e exigir que os institutos de pesquisa registrem perante a Justiça Eleitoral, desde o início do ano de eleição, o nome dos pré-candidatos que constam dos levantamentos de opinião quando a própria pessoa, se fizer alguma menção à eleição, corre o risco de ser multada.

 

A propaganda eleitoral antecipada que deve ser coibida é aquela que revela ato ostensivo e inequívoco de propaganda, tal como a confecção de material impresso ou a realização de comícios. O livre debate de ideias, essencial à democracia, não pode ser tolhido.

 

A segunda regra alterada diz respeito ao limite de gastos da propaganda institucional realizada pelos governantes, que, de acordo com a Constituição da República, não podem ser nela identificados. Anteriormente, esse limite era calculado pela média dos últimos três anos ou pelo valor despendido no ano anterior ao da eleição.

 

Ocorre, porém, que os valores anteriormente gastos refletiam a publicidade institucional de todo um ano, que ficava concentrada no primeiro semestre do ano da eleição, em face da proibição de sua realização nos três meses que antecedem o pleito. Em outras palavras, era permitido gastar no primeiro semestre o que normalmente era consumido em um ano. Isso não é mais permitido. O limite, agora, é calculado de acordo com a média dos gastos realizados nos primeiros semestres dos três anos anteriores.

 

Certo, porém, é que as preocupações sobre as vantagens que determinado candidato terá em relação aos demais, por ser mais conhecido da população, não podem ser encaradas como um malefício a ser combatido arduamente apenas porque elas existem.

 

É normal, em qualquer sociedade, que determinadas pessoas tenham uma maior projeção em razão da divulgação de seu trabalho, sejam elas administradores públicos ou personalidades de qualquer ramo de atividade, ou mesmo apenas uma liderança natural entre vizinhos.

 

As garantias asseguradas para que todos os candidatos possam apresentar suas propostas não se estendem aos fatos e ações que eles praticaram ou produziram no passado. A igualdade deve ser medida pelas oportunidades que devem ser a todos permitidas de forma isonômica, a partir do início das campanhas eleitorais. Os eventuais abusos do poder econômico e político que tenham gravidade suficiente para afetar a normalidade e legitimidade das eleições é que devem ser investigados e sancionados, quando for o caso.

 

Esses e outros temas serão tratados neste novo espaço, a partir de visões próprias e diferentes, as quais, contudo, possuem um objetivo comum: sempre aperfeiçoar a democracia.

 

O e-Leitor está, desde já, convidado para participar desse debate, como principal e verdadeiro detentor do poder.

 

(*) Henrique Neves da Silva é ministro do Tribunal Superior Eleitoral

 

 

Foto-montagem: jardimhabitado

Jornalistas, publicitários e especialistas em comunicação política trazem informação e análise para o debate público da atividade.

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